宜借鉴国外先进经验设立坪山区生物医药科技产业创新基金促进我市“一核多中心”新格局建设
2019年8月，王伟中书记来坪山区调研时提出，要通过发挥专项基金作用等措施，促进生物医药产业高质量发展。3月3日，我市印发生物医药产业集聚发展“1+3”文件，提出建设以坪山区生物医药产业集聚发展主园区为核心的“一核多中心”新格局。3月5日，市委常委会会议强调，要加快推进坪山生物医药科技产业城。为此，通过重点对坪山区现存产业基金运行情况进行梳理，初步形成此报告，以期对坪山区设立生物医药科技产业创新基金提供参考。
一、设立“生物医药科技产业创新基金”的战略价值
首先，从行业特点看，发展生物医药产业需要持续投入大量资金。生物医药行业的一个重要特征在于盈利周期较长。一个生物医药品种从临床前的研究到上市，一般需要5～10年时间，投入近十亿美元的研发经费。对于处于研发阶段的新生物医药品种和企业，盈利一般都需要较长时间。在这段研发且没有盈利的阶段，生物医药企业往往需要投入大量的资金，研发投入往往超过20%的销售收入。也正是生物医药长周期投入的挚肘，资金短缺成为产业发展的最大制约。
其次，从国际经验看，风险投资在推动生物医药产业发展方面发挥了关键作用。美国拥有世界领先的生物技术、世界上大半的生物医药公司和生物技术专利，是世界生物医药产业发展的龙头。美国生物医药产业领先的一个重要因素就是风险投资的支持，尤其是对处于初创期的中小生物医药企业来说，风投更是起到决定性的作用。没有风险投资在企业初期的大量投入，企业就不会研发出有影响力的生物技术，也不能尽快地实现产业化，更不能进行更深入的研发。
第三，从发展现状看，缺乏持续的资金支持已成为制约坪山生物医药企业发展的主要瓶颈。一方面，坪山医药创新企业规模相对较小、资金匮乏，度过发展初期后，研发成果面临市场化、产业化问题，企业完成新药临床前研究或者临床Ⅰ期或Ⅱ期研究后往往无法继续后续的研究，科研成果被迫“夭折”或迁至异地产业化，一些重大新药成果和技术则容易被外资购买或控股而流失。另一方面，由于资本的逐利性，国内的风险投资很少有出资人能承受得起生物药从技术研发、动物实验、临床、申报、生产到上市这长达十几年时间的消耗。生物医药高风险、高投入、周期长，单靠企业自身的投入远远不够。
借鉴发达国家推进产业发展的成功经验，生物医药领域需要政府加大投入和引导，需要政府设立扶持生物医药产业的专业基金，以破解当前坪山生物医药产业发展的资金短缺的难题。
二、国外先进经验启示
目前，全球生物医药产业主要集中分布在美国、欧洲、日本等国家和地区，美国的相关产业总产值约占GDP的17%，研发实力和产业发展领先全球，离不开生物医药产业基金的助力。因此，宜借鉴国外生物医药产业发展经验，设立系统的产业基金体系，撬动社会资本参与其中，以满足生物医药产业发展需求。主要经验做法如下：
（一）建立政策支持体系，提升直投基金规模。在资本市场体系较为发达的国家，政府为吸引社会资本进入和培育生物医药产业引导基金市场，在产业基金设立初期出资较多，美国在产业投资基金近60年的发展历程中，前50年支持的资金规模约400多亿美元，其中生物医药与科技医疗服务占总投资的份额约为30%。同时，地方政府也向生物医药领域投入大量资源，如美国波士顿地区于2008年推出马萨诸塞州生命科学计划，实施10年内投资10亿美元用于生命科学领域研究的政府财政支持政策；同时，配套出台“创造就业鼓励项目”“研发税收减免政策”“马萨诸塞州新兴科技基金”等科研成果财政扶持、税收鼓励、融资途径和补助金等多元扶持政策；2018年，马萨诸塞州政府又批准了6.23亿美元的债券和税收抵免，大力支持生物医药企业发展。
（二）依托市场主导筹资，撬动社会资本参与。从融资操作来看，市场化的融资模式是政府产业引导基金获得融资的主要方式。目前，在国外产业引导基金中，比较常见的融资方式是债券融资和股权融资两类，财政资金投入或低息贷款整体占比并不大。美国和德国政府在设立产业引导基金初期，通过提供信用担保的方式替代直接出资发起建立引导基金，在美国信用担保模式中，中小企业融资可以获得自有资本2-3倍杠杆资金。在个别情况下，政府会以发行政府担保债券的方式直接出资，且支出的财政资金、政府担保贷款等资金占比较小，由此减少政府额外财政负担，实现以较小成本撬动社会资本参与，从而满足生物医药产业发展需求。
（三）采用专业运营模式，构建产业基金体系。法国里昂生物科技园依托生物技术理事会，设立系统的产业基金体系，吸引创业企业和风投企业集聚，实现完全市场化运作和充足产业资金储备。其产业项目均由拥有技术及专利的个人或企业通过园区公共网上平台申请技术成果转化项目发起，由里昂生物技术理事会发起项目资金申请，政府每年注入一定资金，由理事会统一协调分配资金资源和管理技术服务。政府投入的产业引导基金按照功能被分为地区项目基金、全国项目基金、欧洲项目基金和世界合作基金4大类，由理事会统一管理协调分配资金资源和管理技术服务，投放至疫苗诊断和传染病监控等重点领域。
三、有关建议
（一）加大政策支持力度，促进“一核多中心”新格局建设。依托坪山国家生物产业基地，加速形成生物医药创新研发、成果转化、生产制造的全链条产业生态体系。以坪山区生物医药产业集聚发展主园区为核心，由市创新投集团牵头设立30-50亿规模（可分期）的坪山生物医药科技产业创新基金，拓宽筹资渠道，鼓励国有资本参与长周期投资，促进产业政策与金融资本有效融合。同时，提高国有创投基金使用灵活度，统筹市创新投集团旗下现有基金资源，促进所投生物产业项目集中布局坪山，加快推进坪山生物医药科技产业城建设。
（二）突出发展定位优势，多渠道吸引社会资本参与。充分运用我市打造粤港澳大湾区生物医药产业核心引擎、全国生物经济先导示范城市、全球知名的生物科技创新中心与生物医药产业集聚地的发展定位优势，积极引导境内外、民间资本参与融资活动，以破解当前生物医药产业发展的资金短缺难题。同时，率先示范开拓专利质押贷款等间接融资渠道，引导鼓励技术持有人和核心管理人员参与投资，带动机构投资者跟投、银行跟贷、财政跟贴、保险跟保、社会公众跟投。同时，依托区域性股权交易市场，建设生物医药金融支持平台，搭建企业融资需求沟通机制，为推动生物医药产业高质量发展提供坚实的科技金融支撑。
（三）组建专业运营团队，打造系统化产业基金体系。通过职业经理人、政务服务人员、基金管理人，组建专业化运营和管理团队，并探索基金评估方式、退出机制、团队激励等方面的创新，以充分发挥协调分配资金资源和管理技术服务资源的重要作用。同时，设立系统的产业基金体系，借助财政资金的引导撬动效应和市场在资产配置中的决定性作用，引导社会资金在生物医药产业领域投资，集聚各类生物医药投资基金，完善生物医药产业投融资体系。同时，深度聚焦生物医药产业重大项目、关键环节和细分领域，结合企业生命周期各阶段特点，“因地、因时制宜”设计基金产品，特别是对企业初创期，有针对性地提供融资服务。
(四)优化政府监管模式，完善基金使用保障政策。应运用“管好两头，服务中心”的监管用模式。“管好两头”，就是在前端做好基金设立的规划制定、政策设计工作，明确生物医药产业发展基金的投向、重点、必要的让利政策等，将在重大事项方面的决策机制放在前端；在后端，要设立差异化可操作的绩效评价指标，准确客观评价相关引导基金的实施效果，并对次年政策进行调整，包括下一步引导基金预算的规模、方向；同时，要厘清前端业务部门与后端财政部门之间在基金设立管理中扮演的角色，建立在招商引资、尽职调查、资金拨付、评估考核等全流程中的协同体系。“服务中心”，即政府职能部门树立服务理念，包括建立健全项目库，为子基金提供项目推介、信息查询等咨询服务，并由基金管理团队自主投资决策。